di Salvatore Sfrecola
“Conoscere per deliberare”, scriveva Luigi Einaudi in apertura delle sue “Prediche inutili”. Aggiungendo, più avanti, “non conosce chi cerca, bensì colui che sa cercare”. Conoscere, dunque, e cercare per riformare, si potrebbe dire oggi mentre affrontiamo la riforma della dirigenza statale e specificamente di quella degli enti locali nel suo vertice storico, il segretario comunale, che il disegno di legge delega n. 1577, all’esame del Senato, prevede sia soppresso, nonostante l’esperienza indurrebbe a mantenerlo, anzi a rafforzarne il ruolo.
Come assai spesso accade in tema di attribuzioni e ordinamento delle amministrazioni pubbliche e di disciplina del personale, in particolare di quella della dirigenza, il dibattito assume quasi la caratteristica di una contrapposizione ideologica, anziché di una attenta valutazione, alla luce dell’esperienza, delle esigenze che si ritiene di dover perseguire. Quell’esperienza che dovrebbe sempre guidare Governo e Parlamento perché il passato ci aiuta a delineare il futuro. È la regola dei buoni amministratori della cosa pubblica, soprattutto del saggio legislatore. Non cambiare tanto per cambiare. Sarebbe una brutta riforma che farebbe male alla stessa politica. “Non possiamo permetterci di sbagliare” ha detto Maria Carmela Lanzetta, già Ministro degli affari regionali, una lunga esperienza di sindaco.
Ogni intervento innovatore, dunque, deve considerare ciò che è, e che è stato, per cogliere quel che di positivo va conservato e quanto, invece, è necessario cambiare al fine di perseguire nuovi e attesi obiettivi di efficienza. Invece troppo spesso il dibattito mette in campo stereotipi e modelli preconfezionati immaginati funzionali alle finalità istituzionali, indipendentemente da ogni simulazione degli effetti, prassi normale altrove, costantemente trascurata nel nostro Paese, come dimostra l’impraticabilità di alcune innovazioni normative accompagnate, alla nascita, da preannunciati effetti taumaturgici.
I segretari comunali, dalla storia all’attualità
Per quel che riguarda i segretari comunali, sui quali si sofferma oggi la nostra attenzione, questa figura professionale, conosciuta fin dalla legislazione preunitaria, è stata oggetto di una prima disciplina nella legge comunale e provinciale del Regno d’Italia del 20 marzo 1865 n. 2248, allegato A), che ne ha fatto un funzionario in posizione di vertice con le connesse responsabilità riferite a tutte le attività dell’ufficio comunale. Nel tempo sono accresciuti prestigio ed attribuzioni, con una progressiva accentuazione della stabilità e dell’indipendenza “del proprio ruolo rispetto ai particolarismi locali, fino alla richiesta esplicita del riconoscimento della dipendenza statale” (C. MEOLI, Segretario comunale e provinciale, in Enciclopedia del diritto, Vol. LXI, 1007).
Per questa funzione di impulso, indirizzo e coordinamento in tutti i settori dell’amministrazione, a garanzia della legalità e dell’efficienza dell’azione amministrativa, i Segretari comunali costituiscono la spina dorsale delle amministrazioni locali che, non va dimenticato, nelle realtà medio piccole rappresentano quasi sempre l’unico funzionario dotato delle necessarie conoscenze giuridiche, contabili e finanziarie. E, pertanto, responsabile anche dei controlli interni. Tanto che nella legge anticorruzione, il Segretario comunale, come hanno ricordato Raffaele Cantone, Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e il Prof. Antonio Saitta, è individuato “di norma” quale responsabile della prevenzione della corruzione (art. 1, comma 7, nella legge n. 190/2012). Con una scelta che va nella direzione giusta, perché la corruzione si abbatte in primo luogo attraverso il buon funzionamento degli apparati, l’analisi e la congruenza dei progetti, la corretta esecuzione delle procedure di aggiudicazione, i controlli in corso d’opera ed i collaudi, attività che ben possono vanificare le aspettative dell’imprenditore corruttore di ottenere illeciti guadagni allungando i tempi attraverso perizie di variante non necessarie, fonte di aumento dei costi, o realizzando l’opera non nei termini contrattuali e secondo le regole dell’arte. Un guadagno illecito, funzionale a recuperare l’importo di una tangente od a conseguire il guadagno atteso messo in forse da un assurdo ribasso del prezzo dell’appalto. Ugualmente nelle forniture di beni e servizi.
Alla vigilia di questa tavola rotonda, ad Otto e mezzo, la trasmissione serale de La7, condotta da Lilly Gruber, Paolo Mieli ha detto che avrebbe ricercato un caso di opera costata quanto previsto mostrando tuttavia forte scetticismo in proposito. E sono certo anch’io che avrà molte difficoltà.
Ancora una delega “in bianco”?
In presenza di una classe politica caratterizzata da una diffusa ostilità nei confronti del controllo di legalità (come dimostrano le ricorrenti tensioni con la magistratura) la proposta soppressione del segretario comunale, sollecitata dai sindaci, rivela in molti una volontà di avere “mani libere” e denuncia significativi punti critici nella proposta governativa. Preoccupa, in particolare, una delega legislativa troppo ampia, che non delinea nettamente quei “principi e criteri direttivi” che ai sensi dell’art. 76 della Costituzione devono caratterizzare la legge che affida al Governo il dettaglio di una riforma complessa. Francesco Paolo Sisto, Presidente della Commissione affari costituzionali della Camera è stato molto critico al riguardo, censurando una prassi legislativa in progressiva espansione, che elude il precetto della Carta fondamentale appena ricordato, cui si è fatto ricorso ancora di recente, ad esempio in materia di disciplina dei rapporti di lavoro, per la sua genericità, al punto che si è parlato di delega “in bianco”.
Un ruolo “unico”? E spoilsystem selvaggio?
Bene certamente il “ruolo unico”. Ma questo dovrà ricomprendere solamente i funzionari di vertice degli enti locali o costituire una sezione di quello dei dirigenti dello Stato? E in ogni caso non lo spoilsystem,criticato anche dalla Corte costituzionale in quanto ha sostanzialmente reso il pubblico funzionario “a disposizione” del politico di turno anziché, come si legge nell’art. 98 della Costituzione “al servizio esclusivo della Nazione”. Infatti, se pensiamo che, molto opportunamente, il decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993 ha previsto una separazione netta tra responsabilità politica e attività di gestione, lo spoilsystemesteso ad una vasta gamma di posizioni giuridiche organizzative, ha di fatto negato l’autonomia che al dirigente era appena stata riconosciuta. Infatti è l’autorità politica che sceglie il dirigente, definisce la durata del suo incarico ed il trattamento economico, anche in connessione alla fascia di livello dirigenziale attribuita. Una durata dell’incarico, è bene sottolineare, inferiore a quella della carica politica, con la conseguenza che il funzionario attende la conferma da chi lo ha nominato e questo ovviamente condiziona fortemente la sua indipendenza. Aggiungasi anche, perché questo è aspetto essenziale nella disciplina della dirigenza, che il ricorso a nomine di estranei all’amministrazione (che si vorrebbe portare dall’attuale 10% del ruolo al 30%) ha determinato l’immissione, spesso in posti di responsabilità, di soggetti di scarsa professionalità i quali all’interno delle amministrazioni hanno creato non pochi problemi di efficienza, a tacere della mortificazione dei funzionari di carriera che si sono visti scavalcare da persone sovente senza la necessaria esperienza.
Dirigenza amministrativa e autorità politica.
Quale ruolo, dunque, per i Segretari comunali, si chiameranno così o con altra formula che l’italica fantasia può mettere a disposizione del legislatore? In primo luogo va abolito il dualismo segretario – direttore generale, sollecitato anche dall’ANCI, con esatta individuazione delle attribuzioni di capo dell’amministrazione generale, a condizione che il ruolo, comunque definito e ordinato, continui ad essere alimentato con una severa ricerca della professionalità occorrente a fini di garanzia della legalità e della capacità di attuare il coordinamento della struttura dell’ente locale. Non una garanzia astratta ma concreta, per l’istituzione e per la stessa autorità politica, soggetta, non possiamo far finta di non saperlo, alle sollecitazioni dai suoi amici per non dire dai suoi clientes. Questi chiedono favori, consulenze, appalti. Che se inutili, come spesso l’esperienza insegna, o assegnati in violazione della legge sono destinati ad alimentare le indagini delle Procure della Repubblica o, più spesso, della Corte dei conti con l’imputazione di danno erariale. In proposito l’on. Sisto, penalista di lunga esperienza, ha sottolineato come un bravo segretario comunale assicuri serenità agli amministratori.
Va tenuta presente in ogni caso l’esigenza di una disciplina transitoria che non penalizzi gli attuali segretari comunali. Non è possibile, infatti, inserire in un ruolo “ad esaurimento” funzionari che oggi svolgono “con disciplina ed onore”, come si legge nell’art. 54 della Costituzione, un ruolo fondamentale nella gestione di rilevanti risorse pubbliche.
Concludo sul punto del rapporto tra amministratori e funzionari. La diversità dei ruoli comporta specifiche e distinte responsabilità in ordine alla formulazione dell’indirizzo politico ed alla sua attuazione. Impostare la riforma sulla base di un rapporto fiduciario tra dirigenza e politica, vanifica le diverse responsabilità con il rischio di minare il principio di imparzialità della Pubblica Amministrazione.
L’indipendenza del funzionario sulle rive del Tamigi
Sento spesso citare Montesquieu il quale ha scritto in francese ciò che aveva ascoltato in inglese dai suoi interlocutori londinesi. Aveva osservato soprattutto nel governo del Regno Unito il rapporto equilibrato e di reciproci controlli esistente fra l’Autorità amministrativa, il Sovrano e il Parlamento, secondo il principio del “potere che frena il potere”, l’attenta, rispettata distinzione di ruoli tra le tre funzioni dello Stato, già delineata nella Magna ChartaLibertatum della quale giusto quest’anno si celebrano gli 800 anni.
In quel paese il pubblico impiego si caratterizza tradizionalmente per essere permanente e neutrale rispetto ai partiti. Fino al personale di livello più elevato, quello di permanentsecretary. E quando si è manifestata una certa tendenza alla politicizzazione delle posizioni di vertice si è di contro rafforzata l’autonomia e l’indipendenza del funzionario che è un grande valore della politica come dell’amministrazione, perché attraverso la collaborazione di un funzionario indipendente la struttura può raggiungere gli obiettivi politici indicati nel programma di governo nel migliore dei modi, nel rispetto del principio di legalità e del buon andamento.
12 aprile 2015
* Rielaborazione dell’intervento svolto durante i lavori della tavola rotonda organizzata dall’Associazione Nazionale Professionale dei Segretari comunali e Provinciali “G. B. Vighenzi”, dall’Associazione Professionale dei Segretari degli enti locali e dal Comitato per l’anticorruzione e la legalità Segretari della Puglia nella Sala della Regina di Montecitorio, con l’intervento di Raffaele Cantone, Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Mario Palazzi, Sostituto Procuratore della Repubblica di Roma, Umberto Ambrosoli, Consigliere regionale della Lombardia, Antonio Saitta, Professore di Diritto costituzionale nell’Università di Messina, MariaCarmela Lanzetta, già Ministro per gli affari regionali, Francesco Paolo Sisto, Presidente della Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati. Moderatore Giampiero Valenza, giornalista.
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