In caso di danno erariale prodotto dal rappresentante dell’ente partecipante…

In caso di danno erariale prodotto dal rappresentante dell’ente partecipante la giurisdizione appartiene alla Corte dei conti essendo irrilevante la natura della società partecipata (in house o meno)

Corte di Cassazione; Sezioni Unite Civili; sentenza 12 febbraio 2019, n. 4132; Pres. Mammone – Est. Virgilio – P.G. Capasso (concl. conf.); C.M., + altri omessi (Avv.ti Toscano, Valerini, Del Carlo, Lazzarini e Iaria) c. P. G. Corte dei conti.

Competenza e giurisdizione – Corte dei conti – Danno erariale – Società partecipata – Pregiudizio arrecato al valore della partecipazione da parte del rappresentante dell’ente partecipante – Natura della società (in house o no) – Irrilevanza – Giurisdizione della Corte dei conti

In caso sia pregiudicato il valore della partecipazione in una società partecipata da ente locale, appartiene alla giurisdizione della Corte dei conti – indipendentemente dalla natura della società (se in house o meno) – la cognizione dell’azione risarcitoria del Procuratore contabile  nei confronti del titolare dei poteri e diritti inerenti alla posizione del socio pubblico il quale li abbia esercitati in modo non conforme al dovere di diligente cura del valore di detta partecipazione.

FATTO

FATTI DI CAUSA

1. Il Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale per la Regione Toscana della Corte dei conti citò in giudizio il sindaco F.M., alcuni consiglieri comunali e il dirigente al bilancio del Comune di Lucca, in carica all’epoca dei fatti, chiedendone la condanna al pagamento di complessivi Euro 700.000,00 per risarcimento del danno erariale derivato da due operazioni di finanziamento effettuate – nel 2010 per Euro 450.000,00 e nel 2011 per Euro 250.000,00 – dalla Lucca Holding s.p.a., della quale il Comune di Lucca era socio unico, in favore della partecipata Lucca Fiere e Congressi s.p.a. (già Lucca Polo Fiere & Tecnologia s.p.a.), a titolo di aumento in conto futuro del capitale sociale.

Il Procuratore contabile aveva ritenuto che il primo finanziamento fosse atto contrario ai principi di buona amministrazione di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 42, comma 2, lett. g), e che il secondo fosse stato disposto, previa Delib. comunale 23 maggio 2011, in violazione del D.L. n. 78 del 2010, art. 6, comma 19, (convertito dalla L. n. 122 del 2010).

La sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, dopo aver respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, in quanto l’azione era stata promossa non nei confronti degli amministratori della società pubblica ma nei confronti di amministratori e dirigenti comunali per danni asseritamente arrecati al patrimonio del Comune, rigettò la domanda sulla base della considerazione che la società Lucca Holding non avesse i requisiti della società in house, per cui l’azione di responsabilità – da esercitare, se del caso, nei confronti degli organi sociali – andava proposta dinanzi al giudice ordinario.

Contro la sentenza proposero appello principale il Procuratore contabile e appelli incidentali – in ordine, innanzitutto, alla questione di giurisdizione – il sindaco, i consiglieri e il dirigente del Comune.

2. Con sentenza n. 249/2015, depositata il 24 marzo 2015, la prima sezione giurisdizionale centrale d’appello della Corte dei conti, per quanto qui interessa, ha accolto l’appello principale e rigettato quelli incidentali, ha affermato la giurisdizione del giudice contabile e ha rinviato gli atti al primo giudice per la pronuncia sul merito.

Ha ritenuto, in sintesi, che: a) il ragionamento del primo giudice è contraddittorio e incongruo, poichè prima ha affermato la giurisdizione e poi l’ha negata nell’affrontare l’aspetto del danno; b) non è esatta la considerazione che nega la valutabilità degli utili distribuiti dalla Lucca Holding nel bilancio del Comune per il solo fatto che essa, secondo il giudice di primo grado, non fosse società in house, poichè, in base all’art. 19 dello statuto della società, esisteva una relazione tra gli utili maturati e distribuiti dalla Lucca Holding e la possibile esistenza di un danno da minori entrate a tale voce connessa, anche a prescindere dalla qualifica della società come in house; c) in ogni caso, in base alla natura strumentale della società per la produzione dei servizi a favore del Comune e alla sussistenza del requisito del c.d. controllo analogo, essa ben può qualificarsi come società in house.

3. Avverso la sentenza il sindaco, i consiglieri comunali e il dirigente al bilancio del Comune di Lucca, in carica all’epoca dei fatti, propongono ricorso per cassazione, illustrato con memoria, cui resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo, i ricorrenti ribadiscono la tesi dell’appartenenza della giurisdizione sulla controversia in esame al giudice ordinario, censurando, in particolare, la sentenza impugnata là dove il giudice d’appello ha ritenuto che, anche in difetto della formale qualificazione della s.p.a. Lucca Holding quale società in house, sussiste comunque la giurisdizione del giudice contabile poichè la società è a totale partecipazione del Comune di Lucca ed il suo statuto pone una relazione tra gli utili maturati e distribuiti dalla stessa e il bilancio del Comune socio unico.

Ad avviso dei ricorrenti, invece, secondo la consolidata giurisprudenza di queste sezioni unite, non può prescindersi dalla distinzione tra società in house e società non in house, solo nel primo caso potendosi qualificare come danni erariali – con conseguente spettanza della giurisdizione al giudice contabile – quelli cagionati al patrimonio della società, laddove, nella seconda ipotesi, tali danni, anche in presenza di partecipazione pubblica totalitaria, restano confinati al patrimonio della società.

1.2. Col secondo motivo, è oggetto di contestazione la qualificazione della Lucca Holding come società in house, in ragione della mancanza del requisito del “controllo analogo”.

2.1. Il ricorso, i cui motivi possono essere esaminati congiuntamente, è infondato: ciò perché nella fattispecie, al fine di configurare il danno erariale e dunque di radicare la giurisdizione del giudice contabile, risulta, per le ragioni di seguito esposte, irrilevante accertare la natura, in house o no, della società Lucca Holding.

2.2. La giurisprudenza di queste sezioni unite dell’ultimo decennio ha avuto modo, in numerose occasioni, di affermare, in tema di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice contabile in ipotesi di danni cagionati al patrimonio di società partecipate dallo Stato o da altri enti pubblici, i seguenti principi (per i quali, cfr., tra varie altre, Cass., Sez. U., 19/12/2009, n. 26806; 12/10/2011, n. 20940; 25/11/2013, n. 26283; 9/7/2014, n. 15594; 27/10/2016, n. 21692; 8/5/2017, n. 11139):

1. a) il danno arrecato dagli organi della società al patrimonio sociale (che nel sistema del codice civile può dar vita all’azione sociale di responsabilità ed eventualmente a quella dei creditori sociali) non è idoneo, di regola, a configurare anche un’ipotesi di azione ricadente nella giurisdizione della Corte dei conti perché non implica alcun danno erariale, bensì unicamente un danno sofferto da un soggetto privato (appunto la società), riferibile al patrimonio appartenente soltanto a quel soggetto e non certo ai singoli soci, pubblici o privati, i quali sono unicamente titolari delle rispettive quote di partecipazione ed i cui originari conferimenti restano confusi ed assorbiti nel patrimonio sociale medesimo;
2. b) fanno eccezione alla regola, con attribuzione alla Corte dei conti della giurisdizione sulla relativa azione di responsabilità: b1) alcune situazioni particolari connesse alla natura speciale dello statuto legale di talune società; b2) i casi in cui ci si trovi in presenza di una cosiddetta società in house, per tale dovendosi intendere quella dal cui quadro statutario, vigente all’epoca della condotta ritenuta dannosa, emerga che sia stata costituita da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi, che esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e che sia assoggettata a forme di controllo della gestione analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici: tale società, quanto meno ai fini del riparto della giurisdizione, non si pone in rapporto di alterità con la pubblica amministrazione partecipante, bensì come una longa manus di questa, sicchè il danno inferto al patrimonio sociale da atti illegittimi degli amministratori si configura come danno direttamente riferibile all’ente pubblico e, quindi, come danno erariale; b3) le ipotesi in cui l’azione del procuratore contabile sia volta a far valere la responsabilità dell’amministratore o del componente di organi di controllo della società partecipata dall’ente pubblico che sia stato danneggiato dall’azione illegittima non di riflesso, quale conseguenza indiretta del pregiudizio arrecato al patrimonio sociale, bensì direttamente, come ad esempio accade nel caso del danno all’immagine della pubblica amministrazione;
3. c) infine, ed è quel che qui essenzialmente interessa, l’azione del procuratore contabile è anche configurabile nei confronti, non dell’amministratore della società partecipata per il danno provocato al patrimonio sociale, bensì di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, così pregiudicando il valore della partecipazione, o li abbia comunque esercitati in modo tale da procurare un siffatto pregiudizio.

2.3. La fattispecie in esame rientra nell’ambito applicativo del precedente punto c), poiché l’azione di responsabilità è stata esercitata dalla procura contabile non già contro un organo della società per azioni interamente partecipata dall’ente pubblico Comune di Lucca, ma direttamente nei confronti del sindaco del Comune, di consiglieri e di un dirigente comunali per danni arrecati – per effetto delle condotte indicate in narrativa – al patrimonio del Comune, in termini di minori dividendi maturati dalla società e da questa distribuiti al socio unico, cioè, in definitiva, di minori entrate nel bilancio dell’ente pubblico.

2.4. Pertanto, in punto di giurisdizione, deve essere ribadita la giurisprudenza di queste sezioni unite, secondo la quale appartiene alla sfera di competenza della Corte dei conti l’azione esercitata dalla procura contabile nei confronti di chi, quale rappresentante dell’ente pubblico partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia, con il proprio comportamento, pregiudicato il valore della partecipazione e quindi arrecato un danno al patrimonio dell’ente, trascurando colpevolmente di esercitare i propri poteri e diritti inerenti alla posizione di socio pubblico (al fine di indirizzare correttamente l’azione degli organi sociali), oppure, come nella fattispecie (in base alla prospettazione attorea), esercitando tali diritti in modo non conforme al dovere di diligente cura del valore di detta partecipazione, con effetto direttamente pregiudizievole per il patrimonio dell’ente pubblico (cfr., in particolare, tra le sentenze sopra citate, Cass., Sez. U., n. 21962 del 2016 – con la quale si è affermata la giurisdizione contabile nei confronti dei sindaci di due comuni in relazione al danno cagionato agli enti dalla sottoscrizione, da parte dell’amministratore delegato della società partecipata, su richiesta dei due sindaci, di un contratto di sponsorizzazione per una manifestazione sportiva – e Cass., Sez. U., n. 11139 del 2017 – con la quale è stata parimenti ritenuta sussistente la giurisdizione della Corte dei conti in ordine alla domanda di risarcimento del danno patrimoniale proposta dal procuratore contabile nei confronti del delegato del sindaco di un comune che, esercitando i poteri spettanti a quest’ultimo quale rappresentante dell’ente, aveva arrecato un danno patrimoniale al comune, deliberando un aumento del numero e del compenso dei consiglieri di amministrazione di una società partecipata integralmente dall’ente).

La configurabilità della competenza giurisdizionale della Corte dei conti nei casi anzidetti prescinde, dunque, dalla natura, in house o meno, della società partecipata, rivelandosi tale qualificazione – come già anticipato – elemento privo di rilievo ai detti fini.

3. Il ricorso, in conclusione, deve essere rigettato.
4. Non v’è luogo a provvedere sulle spese, in ragione della qualità di parte solo in senso formale del Procuratore generale presso la Corte dei conti.

PQM

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 10 aprile 2018.

Depositato in Cancelleria il 12 febbraio 2019