Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio
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Inaugurazione dell’Anno giudiziario 2022
Roma, Aula delle Sezioni riunite, 11 marzo 2022
Relazione del Presidente della Sezione Dott. Tommaso Miele
Saluti
Signore e Signori, Autorità, presenti in Aula e collegati in diretta streaming a questa Cerimonia, buongiorno.
Anche quest’anno la situazione sanitaria emergenziale dovuta alla pandemia da Covid-19 ci costringe a tenerla ancora in questa particolare ed insolita situazione, con una limitata presenza in aula delle autorità, e a trasmetterla in diretta streaming per la maggioranza delle altre autorità ed ospiti che pure avremmo volentieri ospitato in presenza.
Per questo desidero, anche a nome dei colleghi, porgere un sentito ringraziamento e un riconoscente saluto a quanti, raccogliendo il nostro invito, hanno avuto la bontà e l’attenzione di intervenire in presenza o di collegarsi in streaming per seguire questa Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2022 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio. La vostra attenzione e la vostra presenza, seppure virtuale, denota interesse ed attenzione verso il ruolo e le funzioni svolte dalla Corte dei conti nel supremo interesse del Paese, delle Istituzioni e dei cittadini.
La Costituzione (artt. 100 e 103) affida alla Corte dei conti, attraverso la duplicità delle funzioni giurisdizionali e di controllo, un ruolo centrale nel sistema generale di controllo della spesa pubblica, a tutela della legalità e del buon andamento della Pubblica amministrazione e della corretta gestione delle risorse pubbliche.
Noi abbiamo piena consapevolezza del ruolo e delle funzioni che la Costituzione assegna alla Corte dei conti, e vogliamo essere garanti di quei valori che, attraverso quel ruolo e quelle funzioni, la stessa Carta costituzionale intende assicurare e garantire a tutti i cittadini.
In un momento come quello attuale, in cui la salvaguardia degli equilibri dei bilanci e dei conti pubblici e la corretta gestione delle risorse pubbliche sono di fondamentale importanza, soprattutto in vista delle ingenti risorse finanziarie che l’Unione Europea trasferirà al nostro Paese nell’ambito del PNRR, il ruolo e le funzioni della Corte dei conti, piuttosto che essere indeboliti, debbano essere salvaguardati e valorizzati.
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Alla mia relazione faranno seguito l’intervento del Procuratore regionale, dott. Pio Silvestri, e quello del Presidente della Sezione regionale di controllo per il Lazio, Dott. Roberto Benedetti, a cui seguiranno gli indirizzi di saluto del Presidente del Consiglio dell’Ordine forense di Roma, Avv. Antonino Galletti, del rappresentante del Consiglio di Presidenza, Prof. Avv. Francesco Saverio Marini, e del rappresentante dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, Presidente Piergiorgio Della Ventura. Al termine degli interventi, su richiesta del Procuratore regionale, dichiarerò aperto l’Anno giudiziario 2022.
Le innovazioni legislative riguardanti la Corte dei conti
Con riferimento alle innovazioni legislative il 2021 si è caratterizzato per l’approvazione e l’entrata in vigore di disposizioni legislative volte a disciplinare le modalità di svolgimento delle attività requirenti ed istruttorie, dei processi e delle adunanze, in conseguenza dell’emergenza epidemiologica. Nel corso del 2021, infatti, sono stati più volte prorogati i termini delle disposizioni legislative relative alle modalità di svolgimento dei processi e delle adunanze, in conseguenza dell’emergenza epidemiologica.
Anche nel corso del 2021 abbiamo assistito ad una legislazione spesso ipertrofica e confusa nelle prescrizioni. È da diversi anni che la legislazione nazionale tende ad essere sovrabbondante, complessa, poco coerente e finanche contraddittoria. Tale tendenza si è amplificata durante la crisi pandemica, con la proliferazione e l’affastellamento di regimi speciali e derogatori che hanno dato luogo a un “diritto dell’emergenza”, senza avere la minima cura della qualità delle regole, già carente prima della pandemia. Oggi il cittadino e gli stessi operatori del diritto, i dirigenti delle amministrazioni pubbliche, e finanche gli addetti ai lavori per trovare e stabilire il regime regolatorio di una fattispecie, devono ricostruire un puzzle e muoversi in uno slalom fatto di norme primarie contraddittorie, norme secondarie, leggi, leggine, decreti-legge che si succedono in contraddizione prima ancora che vengano convertiti in legge, statuti, regolamenti, circolari, atti di indirizzo, linee guida, queste ultime assurte, nelle intenzioni di qualcuno, a soft law.
Negli ultimi anni si è spesso assistito, fra i paradossi, alla modifica esplicita, o alla abrogazione, di disposizioni contenute in decreti-legge ancora in corso di conversione ad opera di successivi decreti-legge, con sovrapposizioni normative ed evidenti contraddizioni. Vi sono state forme di intreccio normativo tra disposizioni contenute in provvedimenti urgenti contemporaneamente all’esame del Parlamento in sede di conversione, che hanno determinato l’accavallarsi di atti normativi emanati in rapida successione, con la conseguenza di un “effetto intarsio” tra norme introdotte da un provvedimento e corrette da un provvedimento successivo, con evidenti problemi anche in termini di vigenza temporale e confusione applicativa.
La Corte costituzionale aveva già evidenziato come ciò arrechi “un pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell’ordinamento” (sentenza n. 58 del 2018), comportando un aumento delle dimensioni e una maggiore complessità dei testi normativi.
Anche il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, nei mesi scorsi, ha sottolineato come “la moltiplicazione dei decreti legge adottati a distanza estremamente ravvicinata abbia determinato un consistente fenomeno di sovrapposizione e di intreccio di fonti normative”.
Tutto ciò non agevola certamente il processo decisionale di chi è chiamato ad operare con tempestività e determinazione, e non può non avere i suoi effetti anche sulle funzioni di controllo e giurisdizionali esercitate dalla Corte dei conti.
Nell’ambito della legislazione emergenziale vi sono stati interventi normativi che, pur se ispirati dall’obiettivo di evitare ritardi e inerzie, hanno oggettivamente reso più difficile il corretto ed efficace svolgimento della funzione giurisdizionale della Corte dei conti, rendendo sicuramente più difficile l’azione di contrasto alla cattiva gestione delle risorse pubbliche, alla cattiva amministrazione, al malaffare e alla illecita percezione di finanziamenti pubblici. Ci si riferisce, in particolare, al nuovo regime della responsabilità erariale introdotto, seppure in via transitoria e limitata nel tempo fino al 31 dicembre 2021, dall’art. 21 del c.d. decreto semplificazioni (d.lgs. n. 76 del 2020), il quale prevede, in particolare, che “limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del decreto e fino al 31 dicembre 2021 (termine poi prorogato al 30 giugno 2023), la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta (..)”.
Le limitazioni o le esclusioni della colpa grave, come quelle di recente introdotte dall’art. 21, c. 2, d.l. n. 76/2020), anche se in forma temporanea, comporteranno già nell’immediato, ma soprattutto se protratte nel tempo, il rischio concreto di un complessivo abbassamento della soglia di “attenzione amministrativa” per l’oculata gestione delle risorse pubbliche. Tale scelta suscita perplessità, anche alla luce dell’esigenza di assicurare l’effettività della tutela per le risorse fornite nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), onde evitare che il nostro Paese possa subire una procedura di infrazione per la violazione dei principi di effettività ed efficacia posti dall’ordinamento dell’Unione Europea.
Come ha detto il nostro Procuratore Generale della Corte dei conti in occasione della recente inaugurazione dell’anno giudiziario in sede centrale, è poi dubbio che sia la c.d. “paura della firma” recata dal rischio di incorrere in responsabilità erariale a rallentare l’azione amministrativa. Semmai andavano considerate altre più oggettive cause dei ritardi e dell’inerzia, come l’ipertrofia normativa, la frammentazione e talvolta la sovrapposizione delle competenze, la tortuosità dei processi decisionali.
E il legislatore avrebbe dovuto considerare che la giurisdizione della Corte dei conti nelle ipotesi di responsabilità erariale costituisce un presidio di legalità, e che, più in generale, le attribuzioni della Corte sono anche un presidio di democrazia, ove si consideri che la Corte dei conti, nell’esercizio delle sue attribuzioni di controllo o giurisdizionali, agisce nell’esclusivo interesse generale, e soprattutto dei contribuenti, che hanno il diritto di esigere che le risorse da essi versate allo Stato siano impiegate secondo canoni di efficienza, efficacia, economicità e nel rispetto delle leggi, con la dovuta oculatezza e diligenza.
L’attività della Sezione giurisdizionale per il Lazio nel corso del 2021
1. Aspetti generali
Come già negli anni passati, la Sezione, sia in composizione collegiale per i giudizi in materia di responsabilità, che in composizione monocratica per i giudizi in materia pensionistica, ha avuto cura di definire i giudizi con ogni possibile e consentita tempestività. I tempi di definizione dei giudizi possono calcolarsi in una media di circa diciotto mesi fra la data di deposito dell’atto introduttivo del giudizio e quella di deposito della sentenza, durata da ritenersi soddisfacente e sicuramente compatibile con il principio della ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 della Costituzione. Alla riduzione della durata dei giudizi dedicheremo ogni nostro ulteriore sforzo, consapevoli del fatto che già l’essere sottoposti ad un giudizio di responsabilità rappresenta per il cittadino quasi una pena anticipata ed accessoria rispetto a quella che potrebbe poi essere irrogata all’esito del giudizio stesso. Una giustizia lenta non solo aggrava la pena di chi è sottoposto ad un giudizio, ma perde anche l’effetto di deterrenza o di indirizzo correttivo e maieutico per la corretta ed efficace gestione delle pubbliche risorse che generalmente la giurisprudenza dispiega.
2. I giudizi di responsabilità
Nell’ambito dell’attività della Sezione, particolare significato riveste l’accertamento della responsabilità amministrativa degli amministratori e dei dipendenti pubblici per il danno patrimoniale dagli stessi cagionato alle amministrazioni di appartenenza con comportamento doloso e/o gravemente colposo in violazione degli obblighi di servizio, anche per l’indubbio valore afflittivo, oltre che direzionale e correttivo, che esso assume ai fini di una efficiente e buona amministrazione.
Nell’esercizio della funzione giurisdizionale in materia di responsabilità amministrativa (demandata alla Corte dei conti dall’art. 103, comma 2, della Costituzione), assai varia e diversificata è stata la casistica delle fattispecie di danno sottoposte al giudizio della Sezione nel corso del 2021.
Fra le fattispecie dannose che sono state trattate nei giudizi definiti dalla Sezione meritano di essere segnalate, fra le altre, quelle aventi ad oggetto: a) la concessione di finanziamenti o di contributi pubblici da parte delle amministrazioni pubbliche in assenza dei presupposti previsti dalla legge o la mancata utilizzazione degli stessi per le finalità per le quali essi vengono erogati; b) la stipula di contratti di locazione, attivi o passivi, a prezzi diversi da quelli di mercato; c) l’affidamento di appalti per la realizzazione di opere pubbliche o per l’acquisizione di servizi, a margine dei quali si sono spesso registrati episodi di corruzione o di concussione; d) l’affidamento di incarichi di consulenza esterni da parte delle amministrazioni pubbliche in assenza dei presupposti previsti dalla legge; e) l’illegittima erogazione di finanziamenti; f) casi di assenteismo da parte di dipendenti pubblici; g) l’espletamento di incarichi professionali da parte di professori universitari in posizione di tempo pieno, o in assenza di autorizzazione; h) il mancato riversamento di una quota dei compensi in caso di espletamento di incarichi professionali esterni da parte di dipendenti pubblici; i) fattispecie di danno da disservizio; l) fattispecie di danno all’immagine, assai spesso a margine di episodi di corruzione o concussione da parte di amministratori e dipendenti pubblici. Corruzione che è ancora assai diffusa e che rappresenta un male endemico della nostra pubblica amministrazione, agevolata da una legislazione alluvionale e poco chiara, assai farraginosa.
Anche nel corso del 2021 vi sono stati numerosi giudizi definiti mediante il c.d. rito abbreviato di cui all’articolo 130 del codice di giustizia contabile.
Per le statistiche e i dati relativi all’attività della Sezione nel corso del 2021 faccio rinvio alla relazione scritta distribuita a tutte le Autorità presenti in aula e che sarà pubblicata sul sito istituzionale della Corte al termine di questa cerimonia.
3. I conti giudiziali
Nel corso del 2021 è proseguita l’attività della Sezione nel settore dei conti giudiziali degli agenti contabili dello Stato e degli enti locali secondo la disciplina dettata dal nuovo Codice di giustizia contabile.
La Sezione continuerà ad imprimere un impegno ancora maggiore e un rinnovato impulso al settore dei conti giudiziali, nella convinzione che la salvaguardia delle finanze pubbliche debba essere assicurata dal costante e rigoroso controllo del conto, quale documento rappresentativo dell’entità delle risorse di cui l’agente contabile ha avuto la gestione e delle relative modalità.
4. I giudizi pensionistici
I giudizi pensionistici su cui la Sezione è chiamata a pronunciarsi, attraverso i suoi giudici in composizione monocratica, riguardano, prevalentemente, ricorsi in materia di pensioni civili, o, in misura minore, in materia di pensioni militari.
Numerose sono le istanze di giustizia avanzate in questa materia, istanze che la Sezione riesce, normalmente, a soddisfare in tempi certamente ragionevoli, vale a dire in una media di sedici-diciotto mesi tra la proposizione del ricorso e il deposito della sentenza.
Conclusioni
Da troppi anni la nostra società è permeata da un giustizialismo alimentato da una sorta di voglia di vendetta, da odio sociale, che si sta quasi affermando come fine ultimo della giustizia e che sta offuscando quei principi di diritto scritti a caratteri cubitali nella nostra Carta costituzionale, che non a caso si pone, per questa parte, fra le carte più avanzate del mondo.
L’esercizio della funzione giurisdizionale deve essere finalizzato alla affermazione della giustizia e all’accertamento della verità e non al giustizialismo e alla vendetta, al diritto del cittadino ad una giustizia rapida, efficiente e soprattutto giusta, al diritto ad un giusto processo, al diritto ad una ragionevole durata del processo.
Una giustizia giusta, poi, va declinata con il diritto del cittadino ad essere giudicato da un giudice sereno, equilibrato, che ispira fiducia e che non abbia altra finalità nell’esercizio della sua funzione che quella dell’accertamento della verità e della giustizia. E soprattutto che abbia consapevolezza del fatto che per il convenuto già l’essere sottoposto ad un processo costituisce di per sé una pena. Un giudizio troppo lungo diventa un anticipo di pena, anche se l’imputato, o il convenuto nel caso del nostro giudizio, non è ancora stato condannato.
Di qui l’impegno a rendere una giustizia rapida, efficace, serena, che rassicuri e che ispiri fiducia, che sappia conciliare il diritto dello Stato ad affermare il proprio potere – nel nostro caso a perseguire il danno erariale – con i diritti del cittadino ad una giustizia giusta.
Solo in questo modo riusciremo a riavvicinare Etica e Diritto, Etica e Giustizia.
Per ciò che riguarda specificamente la Corte dei conti, l’Etica ci impone di esercitare con la massima efficienza ed efficacia le funzioni che la Costituzione ci intesta a tutela del buon andamento della pubblica amministrazione, dell’imparzialità dell’azione amministrativa, della sana e corretta gestione delle risorse pubbliche.
Per gestire le ingenti risorse che l’Europa ci mette a disposizione nell’ambito del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR), previsti dal programma Next Generation EU, occorre una pubblica amministrazioine rinnovata, efficiente e al passo con i tempi, caratterizzata da digitalizzazione ed innovazione.
L’innovazione e il rinnovamento della pubblica amministrazione non possono riguardare, tuttavia, solo l’aspetto strutturale e organizzativo, ma devono investire, dal punto di vista sostanziale, anche l’aspetto funzionale, per soddisfare in tempi rapidi le esigenze dei cittadini, delle famiglie e delle imprese. Occorre superare le lentezze e le complessità procedimentali, le duplicazioni delle competenze per il rilascio delle prescritte autorizzazioni, che hanno fin qui scoraggiato gli investitori stranieri ad investire nel nostro Paese, rappresentando un freno per le imprese e per tutta la nostra economia.
A questo radicale processo di rinnovamento della pubblica amministrazione la Corte dei conti non vuole restare indifferente e non vuole restare fuori da esso. Per essere al passo con i tempi e fare la sua parte nell’ambito di questo processo la Corte dei conti deve seguire un percorso di rinnovamento parallelo, pronta a raccogliere le sfide che l’attuale congiuntura economica del Paese presenta.
Ferme restando la collocazione istituzionale e la connotazione magistratuale della più antica magistratura del Paese, e la conseguente autonomia, indipendenza e imparzialità sia nello svolgimento delle funzioni giurisdizionali e di controllo che la Costituzione le assegna, è questa la sfida che attende la Corte dei conti, e a questa sfida essa deve guardare nell’interesse della stessa Corte, delle istituzioni, delle amministrazioni pubbliche, e soprattutto, dei cittadini.
In tale contesto preme ricordare che controllo e giurisdizione sono una endiadi inscindibile.
La Corte tutta, e sicuramente la Sezione che ho l’onore di presiedere, sono pronte a raccogliere questa sfida per accompagnare le amministrazioni pubbliche nella gestione delle risorse del PNRR.
Sempre con riferimento al rapporto fra Etica e Diritto, non può negarsi che negli anni ci sono stati sconfinamenti fra organi e istituzioni nell’esercizio delle rispettive funzioni. Oggi è più che mai necessario che si ristabiliscano i ruoli che la Costituzione assegna a ciascun organo e a ciascuna istituzione, e che si ristabilisca un corretto rapporto fra di essi, in cui ciascuno faccia solo e soltanto ciò che deve fare nel solo perseguimento dell’interesse pubblico.
L’Etica vuole che la “funzione” non diventi mai “potere”. L’esercizio della funzione giurisdizionale o della funzione di controllo (come di ogni altra funzione) non deve mai diventare “potere”. L’esercizio della funzione è neutro, la funzione è neutra. Essa diventa “potere” quando se ne abusa e la si deforma, la si indirizza ad altri fini da quelli previsti dalla Costituzione e dalla legge. Perciò la funzione giurisdizionale deve tendere solo all’accertamento della verità e alla affermazione della giustizia a tutela della corretta gestione delle risorse pubbliche, come pure la funzione di controllo deve tendere solo ad assicurare la buona amministrazione e l’equilibrio dei conti pubblici.
La Corte dei conti vuole svolgere un ruolo attivo per la tutela dei diritti dei cittadini alla legalità, all’imparzialità e al buon andamento dell’azione della pubblica amministrazione, e per il conseguimento di una amministrazione sana, trasparente, equilibrata, giusta, vicina al cittadino, capace di gestire correttamente ed in maniera efficace le risorse pubbliche.
Il giudicare non deve mai diventare “mestiere”, abitudine, fredda applicazione della legge, come se fosse una mera elaborazione di dati in un computer: il giudice deve essere umano, si deve sempre, e ogni volta, far carico del caso specifico e del fatto che la questione su cui è chiamato a giudicare, anche se per lui è abitudinaria, assume per l’imputato, o per le parti nel giudizio civile, o per il convenuto nel giudizio innanzi alla Corte dei conti, una valenza “particolare”, una importanza e una rilevanza vitale, nel senso etimologico della parola, nel senso che può cambiargli la vita.
Il giudice non deve dimenticare che dietro le carte di un processo, dietro ad un fascicolo pieno di carte, ci sono persone – e famiglie – che soffrono “la pena del processo”, soprattutto se innocenti, persone a cui vanno date risposte in tempi ragionevoli, in tempi quanto più possibile brevi. Il tempo che scorre è già una condanna, specie se già il solo fatto di essere sottoposti ad un processo viene comunque strumentalizzato, attraverso una micidiale macchina del fango, sui media e sui social network.
Nell’esercizio della sua funzione il giudice non deve mai considerarsi estraneo al tormento di colui che è chiamato a giudicare, e giammai deve porsi nei suoi confronti con l’alterigia del migliore, con la presunzione del sapere, con la certezza di chi si ritiene depositario del giusto e del vero, con il vacuo compiacimento del potere. Il giudice deve accostarsi con umiltà alle responsabilità del suo servizio, e deve sapere che ogni suo giudizio, anche il più convinto e meditato, è solo un tentativo di accertare una verità che resta pur sempre, ed in ogni caso, relativa.
Per questo gli amministratori e i dipendenti pubblici non devono guardare alla Corte dei conti, nelle sue diverse funzioni, con timore o con diffidenza. Essi devono, piuttosto, vedere nella Corte dei conti la migliore e più sicura alleata per realizzare e garantire quei diritti alla legalità, al buon andamento, all’imparzialità dell’azione amministrativa, e alla corretta gestione delle risorse pubbliche che la nostra Carta costituzionale ha voluto garantire ed assicurare a tutti i cittadini.
La qualità e la quantità del lavoro che la Sezione ha realizzato è da riferirsi, principalmente, al fattivo impegno del personale di magistratura ed amministrativo, che ringrazio per il costante e qualificato apporto professionale.
Desidero ancora ringraziare coloro che, insieme alla Sezione, hanno contribuito al buon andamento della giurisdizione contabile in questa Regione, e segnatamente gli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza, gli appartenenti all’Arma dei Carabinieri e gli appartenenti alla Polizia di Stato per la fattiva collaborazione sempre prestata.
Un caloroso saluto, il mio ringraziamento e il mio più sincero augurio di buon lavoro desidero altresì rivolgere al Procuratore regionale, Presidente Pio Silvestri, e a tutti i colleghi della Procura regionale per la loro professionalità e per l’eccellente lavoro svolto, grazie al quale la Sezione ha sempre potuto operare e decidere con piena cognizione di causa, e soprattutto per il grande equilibrio mostrato nel portare avanti le loro inchieste e nell’avanzare le loro richieste risarcitorie.
Vorrei chiudere con un pensiero e un auspicio che c’entrano poco con questa cerimonia e con l’inaugurazione dell’anno giudiziario, ma che riguardano il nostro essere uomini, il nostro essere genitori e figli, la nostra società e tutti noi. Rivolgo un pensiero commosso al popolo ucraino che sta subendo una guerra crudele e sofferenze che giammai avremmo potuto immaginare potessero accadere nel cuore dell’Europa nel XXI secolo.
Fra le tante immagini strazianti che ho visto nei giorni scorsi su questa guerra atroce ed assolutamente inspiegabile ho visto un padre ucraino che salutava la sua bambina. Nel salutarla le ha detto: “Ricordati di studiare. E ricordati di me”. Con il pensiero commosso al popolo ucraino voglio esprimere l’auspicio che possa presto cessare il rumore della guerra e possa tornare ad affermarsi il silenzio della pace.