Dall’invio delle “segnalazioni di operazioni sospette” alla comunicazione di dati e notizie.

Antiriciclaggio e Pubblica Amministrazione

Dall’invio delle “segnalazioni di operazioni sospette” alla comunicazione di dati e notizie.

È fatto obbligo a partire dal 1991, con la Legge n. 197, agli uffici della Pubblica Amministrazione il rispetto della normativa antiriciclaggio, anche se da allora solo poche decine di segnalazioni di operazioni sospette sono state inviate dalla P.A. all’Unità di Informazione Finanziaria.

Leggendo lo Schema di Decreto legislativo in attuazione della c.d. IV Direttiva europea, oggi all’esame delle Commissioni Giustizia e Finanza della Camera dei Deputati, gli uffici della P.A. non saranno più obbligati all’invio delle Segnalazioni.

di Giuseppe Sciarretta* e Irene Magliozzi**

Premessa

“Nei settori assoggettati ad obblighi di prevenzione per i quali non è prevista una esplicita azione di autorità dedicata, si è generato un “cono d’ombra” sulla collaborazione, testimoniato da un numero molto modesto di segnalazioni, tanto più inaccettabile quanto più significativo è il peso di tali settori in attività economiche esposte al rischio di riciclaggio”.

Quanto affermato dal Direttore dell’Unione di Informazione Finanziaria[1] durante un suo intervento presso la Camera dei Deputati[2] nel novembre 2015, conferma come gli uffici della Pubblica Amministrazione, soggetto ad oggi obbligato all’invio delle segnalazioni di operazioni sospette ai sensi del D.Lgs. 21 novembre 2007 n. 231, poco hanno fatto nella lotta al riciclaggio, anche se soltanto nel sistema della prevenzione.

Le evidenze in termini di numero di segnalazioni di operazioni sospette, soprattutto per gli gli uffici più esposti all’incidenza della corruzione, e quindi ad una condotta presupposta al riciclaggio, come ad esempio quelli che si occupano di appalti e dei finanziamenti pubblici, hanno mostrato nel tempo una scarsa sensibilità al sistema della prevenzione per il contrasto del riciclaggio[3], nonostante tutti gli uffici della pubblica amministrazione siano sempre stati ricompresi, come vedremo almeno dal 1991, nel novero dei soggetti obbligati all’osservanza delle disposizioni previste, e quindi alla “Segnalazione di Operazione Sospetta”.

Le indicazioni normative previste dal sistema antiriciclaggio e anticorruzione, anche se facenti parte di diverse disposizioni di legge, condividono obiettivi e modelli organizzativi che hanno lo scopo di prevenire e contrastare fenomeni di gravissima illegalità. Tali modelli di prevenzione sono preordinati al mantenimento di condizioni di integrità nell’economia e nei mercati. Entrambi si basano sull’esigenza di affiancare al sistema di repressione un’attività di prevenzione. Entrambi fanno affidamento sull’integrità di quegli operatori disponibili a intercettare possibili condotte illecite, grazie ad efficaci presidi organizzativi, procedurali e di controllo e da segnalare tempestivamente alle competenti autorità.

Già nel settembre del 2009 il G20 ha richiesto al GAFI[4] di potenziare il contributo al contrasto della corruzione attraverso il rafforzamento dei propri standard in materia di verifica della clientela, titolarità effettiva e trasparenza. Nella consapevolezza dei collegamenti tra la corruzione e il riciclaggio, il GAFI ha elaborato specifiche linee guida per ampliare l’efficacia anticorruzione dei presidi antiriciclaggio.

Ciò che nel tempo è stato evidenziato dagli organismi internazionali è la notevole varietà di tipologie di corruzione, cui corrispondono non solo diverse fattispecie penali in differenti ordinamenti, ma anche diverse modalità per il successivo reimpiego dei proventi illecitamente ottenuti, ponendo in luce, nel contempo, alcuni metodi e strumenti ricorrenti di riciclaggio: impiego di veicoli societari e schermi fiduciari, ricorso a professionisti specializzati (gatekeepers), trasferimenti verso giurisdizioni estere con regimi societari e fiscali privilegiati, utilizzo di prestanome, impiego di contante.

Per tali motivi il sistema antiriciclaggio si basa sulla collaborazione attiva[5] di molteplici categorie di soggetti che, in ragione del ruolo svolto nell’economia e nei mercati, sono nelle condizioni di intercettare indebiti tentativi di infiltrazione o condizionamento.

Pubblica Amministrazione quale soggetto obbligato

Per far comprendere quale importanza possa rivestire la Pubblica Amministrazione nel sistema di contrasto al riciclaggio basta consultare la disamina che il Comitato di Sicurezza Finanziaria ha effettuato nella propria “Analisi nazionale dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo” relativa all’anno 2014.

Le criticità individuate nell’analisi del Comitato di Sicurezza Finanziaria sembrano essere talmente tante, che nella pubblicazione vengono analizzati tutti i dati relativi alle segnalazioni di operazioni sospette di ogni categoria di soggetti obbligati, ad eccezione di quelle relative alla Pubblica Amministrazione:

“La Pubblica Amministrazione pur se tenuta agli obblighi di segnalazione di operazioni sospette non è stata oggetto di analisi. Qualche riflessione può tuttavia essere riportata. Ad oggi il settore non ha in generale consapevolezza di un proprio possibile ruolo in questo ambito. È una vulnerabilità non di poco conto se si pensa alla rilevanza del fenomeno della corruzione ovvero alla presenza di ambiti fortemente appetibili per la criminalità come il settore degli appalti pubblici o dei finanziamenti comunitari.”

Per meglio comprendere il ruolo della Pubblica Amministrazione, come attore principale del sistema di contrasto, è interessante ripercorrere l’evoluzione normativa che ha interessato tale categoria di soggetti.

Con legge n. 197 del 5 luglio 1991[6] i soggetti obbligati vengono suddivisi in gruppi, di cui il primo, rilevante, è quello degli intermediari cosiddetti “abilitati ex lege’”, di cui al comma 1 dell’art. 4 del Decreto Legge n. 143 del 1991:

“Gli intermediari abilitati, nei limiti delle proprie attività istituzionali, ad effettuare le operazioni di trasferimento di cui all’articolo 1 sono gli uffici della Pubblica Amministrazione, ivi compresi gli uffici postali, gli enti creditizi, gli istituti di moneta elettronica, le società di intermediazione mobiliare, le società commissionarie ammesse agli anti recinti alle grida delle borse valori, gli agenti di cambio, le società autorizzate al collocamento a domicilio di valori mobiliari, le società di gestione di fondi comuni di investimento mobiliare, le società fiduciarie, le imprese e gli enti assicurativi e la società Monte Titoli S.p.a. di cui alla legge 19 giugno 1986, n. 289 , nonché gli altri intermediari abilitati ai sensi del comma 2”[7]

La qualificazione di tali soggetti era tassativamente prevista dal decreto, senza quindi essere suscettibile di interpretazione analogica[8], prevedendo come primo soggetto indicato per gli scopi e i propositi di tale norma proprio gli uffici della Pubblica Amministrazione.

La “ratio” dell’inserimento della P.A. tra i soggetti destinatari, è evidente: sarebbe risultato oltremodo gravoso per gli uffici pubblici movimentare importi di una certa consistenza, senza dover sottostare a rigidi paletti formali.

Obblighi di cooperazione a carico della P.A erano inoltre previsti dall’art. 5 comma 2 della Legge 197/1991:

“I funzionari delle amministrazioni pubbliche, i pubblici ufficiali e gli intermediari abilitati ai sensi dell’articolo 4, che, in relazione ai loro compiti di servizio, e nei limiti delle loro attribuzioni, hanno notizie delle infrazioni di cui all’articolo 1, commi 1, 2 e 2-bis, ne riferiscono entro trenta giorni al Ministro del tesoro per la contestazione e gli altri adempimenti previsti dall’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In caso di infrazioni riguardanti assegni bancari, assegni circolari o titoli similari, le segnalazioni devono essere effettuate dall’azienda di credito che li accetta in versamento e da quella che ne effettua l’estinzione”.

Il comma successivo prevede addirittura delle sanzioni amministrative al funzionario che non effettua le comunicazioni previste:

“La violazione dell’obbligo indicato al comma 2 è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria fino al 30 per cento dell’importo dell’operazione”.

Non v’è dubbio che le disposizioni della Legge 197/1991 sembrano essere semplicemente il preludio all’inserimento degli uffici della Pubblica Amministrazione tra i soggetti obbligati alle segnalazioni di operazioni sospette.

Con la nota interpretativa del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento del Tesoro, pubblicata subito dopo la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del Decreto Legislativo 20 febbraio 2004, n. 56, con il fine di chiarire alcune questioni attinenti il regime transitorio, viene rimarcata l’abrogazione del comma 1 dell’art. 4 del D.L. 143/1991:

“Diversamente dalla disciplina previgente, gli “uffici della Pubblica Amministrazione” non figurano più tra i destinatari degli obblighi di identificazione e registrazione né tra i soggetti abilitati al compimento di operazioni in denaro contante o titoli al portatore di importo superiore a 12.500 euro. Ne consegue che, a far data dall’entrata in vigore del D. Lgs. n.56 del 2004, le operazioni e i rapporti compiuti o intrattenuti con uffici della Pubblica Amministrazione rilevano per l’applicazione degli obblighi di identificazione e registrazione da parte delle banche, degli intermediari e degli altri soggetti indicati nell’art.2 del D. Lgs. n.56 del 2004”.

Ciò che non viene però così bene enfatizzato nella suddetta nota interpretativa, è forse la novità più importante del nuovo dispositivo, ovvero l’introduzione, con l’art. 2 comma 2, degli uffici della Pubblica Amministrazione tra i soggetti obbligati all’invio delle segnalazioni di operazioni sospette:

“Gli obblighi di segnalazione delle operazioni sospette e le disposizioni contenute negli articoli 3, 3-bis e 10 della legge antiriciclaggio si applicano[9]:

1. a) ai soggetti indicati nel comma 1;
2. b) alle società di gestione accentrata di strumenti finanziari;
3. c) alle società di gestione dei mercati regolamentati di strumenti finanziari e ai soggetti che gestiscono strutture per la negoziazione di strumenti finanziari e di fondi interbancari;
4. d) alle società di gestione dei servizi di liquidazione delle operazioni su strumenti finanziari;
5. e) alle società di gestione dei sistemi di compensazione e garanzia delle operazioni in strumenti finanziari;
6. f) agli uffici della Pubblica Amministrazione.”

Per la prima volta la Pubblica Amministrazione, senza alcuna distinzione o esimenti, è obbligata ad inviare le segnalazioni di operazioni sospette, al pari di tutti gli altri soggetti obbligati.

In linea con l’evoluzione delle regole e dei principi fissati a livello internazionale e comunitario, con il Decreto Legislativo n. 231 del 21 novembre 2007, vengono introdotte diverse innovazioni che riguardano i soggetti destinatari degli obblighi di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo e, tra queste, l’attività di registrazione delle informazioni, le comunicazioni alle competenti Autorità, la nozione di titolare effettivo, le misure di adeguata verifica della clientela, i controlli, gli obblighi di conservazione e le sanzioni.

Anche nella nuova legge antiriciclaggio, gli uffici della Pubblica Amministrazione rientrano tra i soggetti tenuti alla segnalazione di operazioni sospette: in tal senso dispone l’art. 10, che individua tra i destinatari degli obblighi antiriciclaggio – con esclusione di quelli di identificazione e di registrazione della clientela – anche la P.A. In base a tale disposizione, pertanto, gli uffici pubblici devono inviare una segnalazione all’U.I.F. quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o siano state tentate o compiute operazioni di riciclaggio o finanziamento al terrorismo [10].

Il processo valutativo, sicuramente non semplice e di immediata attuazione, si fonda sul cosiddetto “approccio basato sul rischio”, ovvero sull’analisi e sul confronto di quegli elementi che, acquisiti dall’ufficio nell’ambito dell’attività svolta, riguardano le caratteristiche sia dell’operazione (soprattutto con rilievo al settore d’attività), sia della persona fisica e giuridica a cui la stessa è riferita[11].

Con il D.Lgs. 231/2007 viene abrogato l’art. 3 comma 1 del Decreto Legge 3 maggio 1991, n. 143, visto in precedenza, e introdotto l’art. 41 rubricato proprio “Segnalazione di operazioni sospette”, di cui al primo comma prevede:

I soggetti indicati negli articoli 10, comma 2, 11, 12, 13 e 14 inviano alla UIF, una segnalazione di operazione sospetta quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Il sospetto è desunto dalle caratteristiche, entità, natura dell’operazione o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell’attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi a disposizione dei segnalanti, acquisiti nell’ambito dell’attività svolta ovvero a seguito del conferimento di un incarico. E’ un elemento di sospetto il ricorso frequente o ingiustificato a operazioni in contante, anche se non in violazione dei limiti di cui all’articolo 49, e, in particolare, il prelievo o il versamento in contante con intermediari finanziari di importo pari o superiore a 15.000 euro.

Al comma 2, al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette, viene espressamente prevista l’emanazione con decreto del Ministero dell’Interno – su proposta dell’U.I.F. e previa sottoposizione al Comitato di sicurezza finanziaria – di appositi indicatori di anomalia con riferimento agli uffici della Pubblica Amministrazione:

Al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette, su proposta della UIF sono emanati e periodicamente aggiornati indicatori di anomalia:

1. a) per i soggetti indicati nell’articolo 10, comma 2, dalla lettera a) alla lettera d), e lettera f), per gli intermediari finanziari e gli altri soggetti che svolgono attività finanziaria di cui all’articolo 11 e per i soggetti indicati all’articolo 13, comma 1, lettera a), ancorché contemporaneamente iscritti al registro dei revisori, con provvedimento della Banca d’Italia;
2. b) per i professionisti di cui all’articolo 12 e per i revisori contabili indicati all’articolo 13, comma 1, lettera b), con decreto del Ministro della giustizia, sentiti gli ordini professionali;
3. c) per i soggetti indicati nell’articolo 10, comma 2, lettere e) e g), e per quelli indicati nell’articolo 14 con decreto del Ministro dell’interno.

Purtroppo però ciò che è previsto, non sempre viene attuato. Difatti, nonostante il Legislatore preveda l’emanazione degli indicatori di anomalia già nel 2007 con il D.Lgs. n. 231, la loro pubblicazione è avvenuta solo nel settembre 2015.

Gli indicatori di anomalia consistono in un elenco a carattere esemplificativo di connotazioni di operatività, ovvero di comportamenti della clientela da ritenere atipici e potenzialmente indicativi di intenti di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. La loro funzione è di ridurre quindi i margini di incertezza conseguenti a valutazioni soggettive o a comportamenti discrezionali[12].

Sebbene occupino un posto rilevante per orientare i soggetti preposti nella valutazione delle operazioni, gli indicatori e gli schemi di anomalia, come sopra accennato, non hanno carattere esaustivo né sono tassativi, anche in considerazione della continua evoluzione delle modalità di svolgimento delle operazioni.

Indicatori di Anomalia per gli Uffici della Pubblica Amministrazione

Con pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del 7 ottobre 2015, n. 233, entra in vigore il D.M. 25 settembre 2015, emanato dal Ministero dell’interno, contenente la “Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della Pubblica Amministrazione”, elaborato grazie alla collaborazione dell’UIF, dell’ANCI, di alcuni Comuni, dell’ANAC ed anche di alcune recenti esperienze investigative condotte dalle Guardia di Finanza e dalla Direzione Investigativa Antimafia.

L’emanazione degli indicatori di anomalia costituiscono una svolta nel binomio Pubblica Amministrazione e Antiriciclaggio, rafforzando il ruolo e la funzione del “mondo pubblico” nella prevenzione dell’utilizzo del sistema economico a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

Lo scopo degli indicatori emanati dal Ministero dell’Interno è quello di supportare il “gestore” delle segnalazioni di operazioni sospette, al quale la struttura pubblica assegna il delicato compito della valutazione.

Innanzitutto giova evidenziare come, proprio in virtù del “collegamento” tra corruzione e riciclaggio, ai sensi dell’art. 6, comma 5, il gestore può coincidere con il responsabile della prevenzione della corruzione previsto dall’art. 1, comma 7, L. n. 190 del 2012 e, nel caso in cui tali soggetti non coincidano, gli operatori devono predisporre adeguati meccanismi di coordinamento tra gli stessi.

Ai sensi di quanto indicato nell’art. 1, lett. h) del D.M. 25 settembre 2015, per uffici della Pubblica Amministrazione si intendono tutte le Pubbliche Amministrazioni e pertanto anche i Comuni, specificando che quelli con una popolazione inferiore a 15.000 abitanti, possono individuare un gestore unico ai fini dell’adempimento dell’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette.

L’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette (art. 41 del D.Lgs. 231/2007, visto in precedenza), viene regolamentato dall’art. 4 del decreto ministeriale, prevedendo che gli operatori debbano inviare all’UIF una segnalazione, qualora sappiano, sospettino o abbiano motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.

Il comma 2 precisa poi, che il sospetto deve fondarsi su una compiuta valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi dell’operazione a disposizione dei segnalanti, acquisiti nell’ambito dell’attività svolta, valutando quelle che ad oggi sono le attività che presentano maggiori rischi di riciclaggio: i settori economici interessati dall’erogazione di fondi pubblici, anche di fonte comunitaria, quelli relativi ad appalti, sanità, produzione di energie rinnovabili, raccolta e smaltimento dei rifiuti.

L’indicazione contenuta nell’art. 4, comma 7, risolve i dubbi che da sempre hanno accompagnato gli obblighi di segnalazione di operazioni sospette da parte dei funzionari della Pubblica Amministrazione, circa la qualifica di pubblici ufficiali e quindi la conseguenza di questi di procedere alla denuncia ex art. 331 del codice di procedura penale[13].

Il decreto ministeriale distingue nettamente, infatti, la segnalazione di operazione sospetta dalla denuncia di fatti penalmente rilevanti, proprio perché la segnalazione, nel rappresentare uno strumento di anticipazione delle misure di contrasto, va effettuata indipendentemente dall’eventuale denuncia all’autorità giudiziaria.

Le procedure interne sono però il vero nodo strategico dell’attuazione delle norme antiriciclaggio nella Pubblica Amministrazione, stante che il primo comma dell’art. 6 del Decreto in questione prevede che:

“Gli operatori[14] adottano, in base alla propria autonomia organizzativa, procedure interne di valutazione idonee a garantire l’efficacia della rilevazione di operazioni sospette, la tempestività della segnalazione alla UIF, la massima riservatezza dei soggetti coinvolti nell’effettuazione della segnalazione stessa e l’omogeneità dei comportamenti”.

Lo stesso articolo, nel ribadire come l’interlocutore esclusivo con l’UIF per tutte le comunicazioni e gli approfondimenti connessi con le operazioni sospette segnalate, è il soggetto individuato dagli operatori quale “gestore”, nonché la relativa struttura organizzativa indicata in sede di adesione al sistema di segnalazione on-line, prevede la possibilità, in caso di strutture organizzative particolarmente complesse, di indicare più di un soggetto delegato dal gestore nei rapporti con la UIF.

Un’ulteriore novità introdotta dal Decreto del Ministero dell’Interno è la formazione del personale della Pubblica Amministrazione.

Si tratta in realtà di un’estensione degli obblighi già previsti dall’articolo 54 del D.Lgs. 231/07, il quale impone l’obbligo di formare il personale sulla disciplina antiriciclaggio, attraverso la predisposizione di “programmi di formazione finalizzati a riconoscere le attività potenzialmente connesse al riciclaggio”.

Recepimento della IV Direttiva UE

La nuova normativa antiriciclaggio, già approvata alla Camera dei Deputati lo scorso 27 febbraio 2017, che dovrà essere recepita entro il prossimo giugno[15], dedica, rispetto alle precedenti legislazioni antiriciclaggio, salvo ovviamente modifiche apportate prima della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, un articolo ad hoc alla Pubblica Amministrazione: l’art. 10 denominato proprio Pubbliche Amministrazioni[16].

L’articolo, così come costruito, sembra racchiudere tutte le peculiarità delle precedenti legislazioni di settore, in merito ai compiti di contrasto al riciclaggio assegnati alla Pubblica Amministrazione.

Il primo comma chiarisce fin da subito che ai sensi della nuova disciplina antiriciclaggio, non ci si riferisce più latu sensu a tutta la Pubblica Amministrazione, bensì solo a quegli uffici che svolgono compiti di amministrazione attiva o di controllo nei procedimenti indicati alle lettere a), b) e c), salvo disporre, al comma successivo, la possibilità da parte del Comitato di sicurezza finanziaria, di individuare altri procedimenti che i quali sia opportuna l’applicazione degli obblighi antiriciclaggio.

Il perno della nuova legislazione, per ciò che concerne il ruolo della Pubblica Amministrazione nel presidio antiriciclaggio, è però il quarto comma dell’art. 10, dove, di fatto gli uffici pubblici ritornano, a quelli che erano gli obblighi previsti nella Legge 197/1991, ovvero a svolgere un ruolo di cooperazione e non più di soggetto obbligato.

In effetti a seguito di una lettura attenta della norma, si evince come le Pubbliche amministrazioni non siano più tenute all’invio di segnalazioni di operazioni sospette, così come veniva ben indicato nel “vecchio” D.Lgs. 231/2007, ma devono, con una scelta legislativa precisa, comunicare all’UIF i dati e le informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale.

Pertanto, secondo le nuove disposizioni normative in corso di adozione, gli uffici della PA non rientrano più tra i soggetti obbligati all’invio delle segnalazioni di operazioni sospette. Differente difatti è anche la sanzione prevista in caso di omessa comunicazione da parte degli uffici della P.A. agli uffici competenti; è sempre l’art. 10 che se ne occupa, prevedendo per tali omissioni non più sanzioni amministrative bensì l’applicazione di responsabilità dirigenziali previste dall’art. 21 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 – “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”[17].

Rimane, infine, con il comma 5, l’obbligo per le Pubbliche amministrazioni di adottare nei propri piani di formazione previsti dall’articolo 3 del Decreto Legislativo 1° dicembre 2009, n. 178 – “Riorganizzazione della Scuola superiore della Pubblica Amministrazione (SSPA), a norma dell’articolo 24 della legge 18 giugno 2009, n. 69”[18].

Lo scorso 27 marzo 2017, però, durante l’audizione dinanzi alle Commissioni Parlamentari di Giustizia e Finanza, il Dott. Claudio Clemente ha ribadito come sia molto rilevante anche in termini di percezione da parte dell’opinione pubblica, la scelta di escludere dal novero dei soggetti obbligati alla normativa antiriciclaggio la Pubblica Amministrazione[19].

Secondo il Direttore dell’U.I.F. la soluzione di fissare nella norma primaria criteri che delimitino il raggio di azione determinerebbe, in sede applicativa, inevitabili rigidità e incertezze. Nel merito si rischierebbe di escludere il contributo segnaletico di uffici pubblici che, come sperimentato nella pur ridotta collaborazione offerta dal settore, svolgono attività diverse dai procedimenti indicati, ma possono far emergere informazioni estremamente utili ai fini della prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Il contributo delle PA, infatti, deriva non tanto dall’improbabile segnalazione di fatti collegati a propri comportamenti (anomalie nelle autorizzazioni, negli appalti o nelle concessioni), quanto dalla rilevazione di operazioni e soggetti che vengono all’attenzione degli uffici pubblici nell’esercizio delle proprie attività, non diversamente da quanto avviene per gli altri soggetti obbligati.

Non è da escludere quindi che in sede di approvazione del testo legislativo, venga ripristinato l’obbligo per gli uffici della P.A., assegnando inoltre al Comitato di Sicurezza Finanziaria, la facoltà di eliminare le attività delle medesime che presentano bassi rischi di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.

* Capitano della Guardia di Finanza, Comandante della Sezione Riciclaggio del Nucleo di Polizia Tributaria di Bologna.

** Addetta all’Ufficio Contratti e Appalti presso Regione Emilia-Romagna/Commissario delegato per la ricostruzione post Sisma 2012.

[1] L’Unità di informazione finanziaria UIF è stata istituita presso la Banca d’Italia il 1° gennaio 2008, ai sensi del Decreto Legislativo n. 231 del 2007 di attuazione della Terza Direttiva antiriciclaggio. A seguito dell’emanazione del decreto l’Ufficio Italiano Cambi (UIC), presso cui la Financial Intelligence Unit (FIU) italiana era precedentemente collocata, è stato soppresso. Dunque l’attività di prevenzione e contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo internazionale è stata affidata all’UIF, che svolge tale incombenza in piena autonomia e indipendenza, avvalendosi di risorse umane e tecniche, di mezzi finanziari e di beni strumentali della Banca d’Italia.

[2] “Prevenzione del riciclaggio e della corruzione: strategie convergenti, modelli comuni, possibili integrazioni”.

[3] Si pensi come nell’anno 2014 la pubblica amministrazione ha inviato “soltanto” diciotto segnalazioni (nel 2013 sono state 24) su un totale che supera le settantamila.

[4] Costituito nel 1989 in occasione del G7 di Parigi, il Gruppo d’Azione Finanziaria Internazionale (GAFI) o Financial Action Task Force (FATF) è un organismo intergovernativo che ha per scopo l’elaborazione e lo sviluppo di strategie di lotta al riciclaggio dei capitali di origine illecita e, dal 2001, anche di prevenzione del finanziamento al terrorismo. Nel 2008, il mandato del GAFI è stato esteso anche al contrasto del finanziamento della proliferazione di armi di distruzione di massa.

[5] art. 3 del D.Lgs. 231/2007 (Principi generali) comma 1: “Le misure di cui al presente decreto si fondano anche sulla collaborazione attiva da parte dei destinatari delle disposizioni in esso previste, i quali adottano idonei e appropriati sistemi e procedure in materia di obblighi di adeguata verifica della clientela, di segnalazione delle operazioni sospette, di conservazione dei documenti, di controllo interno, di valutazione e di gestione del rischio, di garanzia dell’osservanza delle disposizioni pertinenti e di comunicazione per prevenire e impedire la realizzazione di operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Essi adempiono gli obblighi previsti avendo riguardo alle informazioni possedute o acquisite nell’ambito della propria attività istituzionale o professionale.”

[6] di conversione del D.L. 3 maggio 1991, n. 143.

[7] Comma prima modificato dalla legge di conversione 5 luglio 1991, n. 197 e dall’art. 56, L. 1° marzo 2002, n. 39 – Legge comunitaria 2001 e poi abrogato dall’art. 6, D.Lgs. 20 febbraio 2004, n. 56.

[8] L’unica specificazione è necessaria per gli uffici della pubblica amministrazione, nei quali devono essere inclusi anche quei soggetti che, pur rivestendo natura privatistica, svolgono in regime di concessione funzioni e servizi pubblici

[9] Art. 3 comma 1 del Decreto Legge 3 maggio 1991, n. 143 , convertito, con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197: “Il responsabile della dipendenza, dell’ufficio o di altro punto operativo, ha l’obbligo di segnalare senza ritardo al titolare dell’attività o al legale rappresentante o a un suo delegato ogni operazione che per caratteristiche, entità, natura, o per qualsivoglia altra circostanza conosciuta a ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell’attività svolta dal soggetto cui è riferita, induca a ritenere, in base agli elementi a sua disposizione, che il denaro, i beni o le utilità oggetto delle operazioni medesime possano provenire dai delitti previsti dagli articoli 648- bis e 648- ter del codice penale. Tra le caratteristiche di cui al periodo precedente è compresa, in particolare, l’effettuazione di una pluralità di operazioni non giustificata dall’attività svolta da parte della stessa persona, ovvero, ove se ne abbia conoscenza, da parte di persone appartenenti allo stesso nucleo familiare, o dipendenti o collaboratori di una stessa impresa o comunque da parte di interposta persona. (Comma così modificato dall’art. 6 del D.Lgs. 56/2004)”.

[10] Gennaro Tramontano e Diego Serra, Antiriciclaggio, segnalazioni a perimetro allargato, Guida ai Controlli Fiscali (Soluzioni 24 Fisco- Gruppo Sole 24 ore) 1 maggio 2016 – n. 5 – 28-31.

[11] Armando Tadini, Obblighi antiriciclaggio nella PA: l’approccio basato sul rischio, Azienditalia, 2016, 8-9, 766.

[12] Gianmario Palliggiano – Magistrato TAR Campania, Leggi d’Italia – Il quotidiano giuridico:

[13] Denuncia da parte di pubblici ufficiali e incaricati di un pubblico servizio

1. Salvo quanto stabilito dall’articolo 347, i pubblici ufficiali e gli incaricati di un pubblico servizio che, nell’esercizio o a causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile di ufficio, devono farne denuncia per iscritto, anche quando non sia individuata la persona alla quale il reato è attribuito.
2. La denuncia è presentata o trasmessa senza ritardo al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria.
3. Quando più persone sono obbligate alla denuncia per il medesimo fatto, esse possono anche redigere e sottoscrivere un unico atto.
4. Se, nel corso di un procedimento civile o amministrativo, emerge un fatto nel quale si può configurare un reato perseguibile di ufficio, l’autorità che procede redige e trasmette senza ritardo la denuncia al pubblico ministero.

[14] Il termine “operatori” viene usato nell’ambito del Decreto in modo generico, come riferito agli uffici della pubblica amministrazione nel suo complesso.

[15] Il legislatore nazionale, con la recentissima Legge n. 170 del 12/08/2016, entrata in vigore lo scorso 16 settembre 2016, riguardante il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea, all’art. 15, ha affidato al Governo la stesura della nuova legislazione antiriciclaggio in recepimento della IV Direttiva antiriciclaggio (UE 2015/849), adottata nel maggio 2015 dal Parlamento Europeo e dal Consiglio, relativa alla prevenzione e dell’uso del sistema finanziario ai fini di riciclaggio o di finanziamento al terrorismo.

[16] Art. 10 (Pubbliche Amministrazioni)

1. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano agli uffici delle Pubbliche amministrazioni competenti allo svolgimento di compiti di amministrazione attiva o di controllo, nell’ambito dei seguenti procedimenti o procedure:
2. a) procedimenti finalizzati all’adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione;
3. b) procedure di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi
4. c) secondo le disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici;
5. d) procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contribuii, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati.
6. In funzione del rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, il Comitato di sicurezza finanziaria, anche sulla base dell’analisi nazionale del rischio di cui all’articolo 14, individua categorie di attività amministrative, svolte dalle Pubbliche amministrazioni responsabili dei procedimenti di cui al comma 1, rispetto a cui non trovano applicazione gli obblighi di cui al presente articolo. Con le medesime modalità e secondo i medesimi criteri, il Comitato di sicurezza finanziaria può individuare procedimenti, ulteriori rispetto a quelli di cui al comma 1, per i quali trovano applicazione gli obblighi di cui al presente articolo.
7. Il Comitato di sicurezza finanziaria elabora linee guida per lo mappatura e lo valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo cui gli uffici delle Pubbliche amministrazioni, responsabili dei procedimenti di cui al comma 1, sono esposti nell’esercizio della propria attività istituzionale. Sulla base delle predelle linee guida, le medesime Pubbliche amministrazioni adottano procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione dei propri uffici al rischio e indicano le misure necessarie a mitigarlo.
8. Al fine di consentire lo svolgimento di analisi finanziarie mirate a far emergere fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, le Pubbliche amministrazioni comunicano alla UIF dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale. La UlF, in apposite istruzioni, adottate sentito il Comitato di sicurezza finanziaria, individua i dati e le informazioni da trasmettere, le modalità e i termini della relativa comunicazione nonché gli indicatori per agevolare la rilevazione delle operazioni sospette.
9. Le Pubbliche amministrazioni responsabili dei procedimenti di cui al comma 1, nel quadro dei programmi di formazione continua del personale realizzati in attuazione dell’articolo 3 del decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 178, adottano misure idonee ad assicurare il riconoscimento, da parte dei propri dipendenti delle fattispecie meritevoli di essere comunicale ai sensi del presente articolo.
10. L’inosservanza delle norme di cui alla presente disposizione assume rilievo ai fini dell’articolo 21, comma-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

[17] Articolo 21 – Responsabilità dirigenziale: 1. I risultati negativi dell’attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi, valutati con i sistemi e le garanzie determinati con i decreti legislativi di cui all’articolo 17 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, comportano per il dirigente interessato la revoca dell’incarico, adottata con le procedure previste dall’articolo 19, e la destinazione ad altro incarico, anche tra quelli di cui all’articolo 19, comma 10, presso la medesima amministrazione ovvero presso altra amministrazione che vi abbia interesse. 2. Nel caso di grave inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente o di ripetuta valutazione negativa, ai sensi del comma 1, il dirigente, previa contestazione e contraddittorio, può essere escluso dal conferimento di ulteriori incarichi di livello dirigenziale corrispondente a quello revocato, per un periodo non inferiore a due anni. Nei casi di maggiore gravità, l’amministrazione può recedere dal rapporto di lavoro, secondo le disposizioni del codice civile e dei contratti collettivi. 3. Restano ferme le disposizioni vigenti per il personale delle qualifiche dirigenziali delle Forze di polizia, delle carriere diplomatica e prefettizia e delle Forze armate.

[18] Art. 3 – Compiti: 1. Per adempiere alla missione di cui all’articolo 2 la Scuola articola le proprie attività nell’ambito delle seguenti competenze principali: a), b)…. 2. La Scuola può promuovere o partecipare ad associazioni e consorzi, nonché’ stipulare accordi di programma, convenzioni e contratti con soggetti pubblici e privati. 3. La Scuola rilascia titoli post laurea di alta professionalità.

[19] “Penso sia un segnale non corretto che indurrebbe a ritenere che il legislatore reagisca alla scarsa collaborazione fin qui prestata dagli uffici pubblici escludendoli dagli obblighi invece di creare le condizioni per incentivare un loro più fattivo contributo. Ciò proprio quando il recente provvedimento del Ministero dell’interno sugli indicatori di anomalia e sulle procedure interne dedicate a tali enti stava cominciando a dare i suoi frutti, quantomeno in termini organizzativi con l’istituzione presso diversi enti della funzione antiriciclaggio.” Dott. Claudio Clemente, Audizione dinanzi alle Commissioni Parlamentari di Giustizia e Finanza.